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專家解讀|《關鍵信息基礎設施安全保護條例》
開啟我國關鍵信息基礎設施安全保護的新時代

2021年09月03日 08:00 來源: 中國網信網

關鍵信息基礎設施是網絡安全的重中之重,是關乎國家安全的命門所在。習近平總書記在講話中多次強調,要加快構建關鍵信息基礎設施安全保障體系,抓緊制定完善關鍵信息基礎設施保護等法律法規。落實習近平總書記重要講話精神,加快推動關鍵信息基礎設施立法,推動安全保護體系框架不斷健全是必由之路。

2021年8月17日,國務院公布了備受矚目的《關鍵信息基礎設施安全保護條例》(以下簡稱《條例》),其頒布實施既是落實《網絡安全法》要求、構建國家關鍵信息基礎設施安全保護體系的頂層設計和重要舉措,更是保障國家安全、社會穩定和經濟發展的現實需要。

一、背景

(一)形勢嚴峻

網絡空間作為繼“陸??仗臁敝蟮牡谖宕髴鹇钥臻g,已經成為了全球博弈的新戰場。近年來,全球范圍內針對關鍵信息基礎設施的網絡攻擊破壞、竊密等日趨加劇,涉及眾多行業領域,其影響范圍之廣,程度之深,令人震驚。

1、國際方面。針對關鍵信息基礎設施的攻擊:一是導致關鍵服務運行中斷。2015年12月,烏克蘭配電公司約60座變電站遭到網絡攻擊,其首都基輔和烏克蘭西部的140萬名居民遭遇數小時停電。二是造成通信基礎設施癱瘓。2016年10月,美國域名服務器管理機構Dyn遭到Mirai病毒攻擊,眾多網站無法訪問,美國大半個互聯網癱瘓。三是引發大規模信息泄露。2021年5月,美國最大成品油運輸管道運營商Colonial Pipeline公司工控系統遭勒索病毒攻擊導致停機,造成近100GB數據竊取及成品油運輸管道運營中斷。

2、國內方面。我國關鍵信息基礎設施安全保護面臨的風險和挑戰主要為四個方面:一是高等級網絡攻擊威脅。隨著網絡戰略威懾日益升級,各國均加強網軍建設,高等級攻擊入侵控制、竊密,對關鍵信息基礎設施安全構成嚴重威脅。二是大型黑客組織威脅。部分黑客組織頻繁持續對我國關鍵信息基礎設施網絡、重要系統等進行攻擊,直接威脅我國關鍵信息基礎設施安全。三是新技術新應用雙刃劍效應。隨著5G移動通信及云計算、大數據、AI等技術在各行業的廣泛應用,關系國計民生的關鍵信息基礎設施更易成為網絡攻擊的高價值目標。四是供應鏈安全挑戰。隨著網絡產品集成度的不斷提升和供應鏈全球化大分工的不斷加深,關鍵信息基礎設施的供應鏈安全風險面臨著嚴峻的挑戰。

(二)制度共識

為應對關鍵信息基礎設施面臨的安全威脅,各國在網絡安全戰略制定和立法方面,毫無例外將關鍵信息基礎設施作為重點,給予了高度的政治關注和政策支持。

1、美國。推動建立兼具防御和威懾能力的安全保護體系,以期在網絡空間博弈中保持優勢。自1998年頒布《克林頓政府對關鍵基礎設施保護的政策》以來,至今先后發布“美國國家網絡安全綜合綱領”和“愛因斯坦計劃”等多個大規模網絡安全倡議和項目,以及《關鍵基礎設施信息保護法》、《增強關鍵信息基礎設施網絡安全框架(CSF)》等20余項關鍵信息基礎設施的保護政策。

2、歐盟。推行基于風險管理策略的安全治理,由傳統“威脅、預警、響應”向消減脆弱性為主的理念轉變。2004至2006年,歐盟啟動“歐盟關鍵基礎設施保護規劃”,審議通過《歐洲關鍵基礎設施保護計劃》綠皮書;2011至2017年間陸續出臺《網絡與信息安全指令》《關鍵信息基礎設施領域的物聯網安全基線指南》等多項政策,推動成員國間的安全戰略協作和信息共享。

3、俄羅斯。強調關鍵信息基礎保護的全面性和持續性,明確了等級劃分和重要參數指標,建立分級安全監督流程和嚴格的法律制約體系。2017年頒布了《聯邦關鍵信息基礎設施安全法》,明確了俄羅斯聯邦關鍵信息基礎設施的保護范圍、原則、機構、客體分級、安全評估及監管等要求;2018年進一步決議通過《關于確認俄羅斯聯邦關鍵信息基礎設施客體等級劃分的規定以及俄羅斯聯邦關鍵信息基礎設施客體重要性標準參數列表》。

總體來看,關鍵信息基礎設施安全保護能力的提升不僅要依靠資金投入、技術提升等,更離不開政府的高度重視和政策支持,通過對法律法規等制度體系的健全完善來牽引整體保護能力的不斷提升,已成為國際社會普遍共識。

(三)出臺歷程

2016年我國《網絡安全法》正式通過,關鍵信息基礎設施安全保護制度被首次提出,第三章中專門設置“關鍵信息基礎設施的運行安全”專節,以共計9條(第31-39條)的篇幅對于關鍵信息基礎設施安全保護的基本要求、分工以及主體責任等問題作出法律層面的總體安排。

2017年國家互聯網信息辦公室發布《關鍵信息基礎設施安全保護條例(征求意見稿)》,面向全社會公開征求意見,共計八章55條,明確了關鍵信息基礎設施安全保護總則、支持與保障、關鍵信息基礎設施范圍、運營者安全保護、產品和服務安全、監測預警、應急處置和檢測評估、法律責任等重點內容。

2019至2021年,《關鍵信息基礎設施安全保護條例》連續三年納入國家立法計劃,歷經多年反復錘煉,終于2021年8月17日正式發布,并于2021年9月1日起施行?!稐l例》共六章51條,對關鍵信息基礎設施保護系列制度要素作了具體規定,涵蓋總則、關鍵信息基礎設施認定、運營者責任義務、保障和促進、法律責任等諸多方面。

二、解讀

《條例》上承《網絡安全法》要求,進一步明確關鍵信息基礎設施安全保護范圍、聯動責任體系、供應鏈安全可控、安全內控和意識培養等方面重點內容,體現出四個鮮明的特點:

(一)“大道至簡”,厘清重點保護的范圍和原則

《條例》第一、二章開宗明義,明確了何為關鍵信息基礎設施、認定規則考慮因素,全面厘清保護對象范圍。

一方面,緊扣核心,范圍動態。在列舉的“公共通信和信息服務、能源、交通……”等八個重點行業基礎上,預留了動態范圍接口,即明確評判設施性質的核心標準在于其是否“一旦遭到破壞、喪失功能或者數據泄露,可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益”,凸顯了對關鍵信息基礎設施安全保護根本價值的深刻認識。

另一方面,與時俱進,深謀遠慮。認定規則考慮因素聚焦于功能和后果,在傳統的“核心業務重要程度”、“一旦遭到破壞后可能帶來的危害程度”基礎上,增加“對其他行業領域的關聯性影響”考慮,維度更加細化全面,與當下各行業關鍵信息基礎設施向深度交叉融合方向發展的趨勢密切適配。

(二)“君子務本”,確立分層協同聯動責任體系

《條例》第一章第3-4條、第三章和第四章第22-33條,分層次角色廓清了安全保護的職責、任務、分工和聯動機制。

一是分層保護、精準把控。《條例》中明確形成了由國家網信部門統籌協調、國務院公安部門指導監督、重要行業和領域主管監管部門作為保護工作部門分別實施保護和監督管理、省級人民政府有關部門各司其職開展保護監督、運營者具體落實、安全服務機構輔助支撐的關鍵信息基礎設施安全保護格局,全面理清了統籌、監管、主管、地方、運營者和服務機構之間的職責,實現了對責任的精準把控和資源的合理“抓”“放”。

二是內外聯防,轉變模式。《條例》進一步細化了聯動機制,通過加強社會分工,依托全社會力量,構筑“內防脆弱”、“外防威脅”、“內外聯防”的積極保護體系。對內方面,運營者圍繞落實安全“三同步”、安全審查、風險評估、內部制度完善和能力建設開展落實;國家網信部門統籌推動保護標準、開展監督檢查、引導專業化的安全服務和技術攻關。對外方面,運營者做好安全態勢監測和信息通報;國家網信部門統籌推動信息共享和研判預警;公安和國安部門各司其職主要開展防范打擊違法犯罪活動,強化關鍵信息基礎設施的安全保衛。

三是重點突出,強化牽引。首先,突出特殊行業重要性。《條例》在第一章第2條中,將“公共通信和信息服務”列于八個行業之首;第四章第32條,“國家采取措施,優先保障能源、電信等關鍵信息基礎設施安全運行”,將能源和電信行業擺在更為突出的位置優先保障,并強調要為其他行業領域提供重點保障。其次,提升安全管理機構話語權。《條例》第五章第39條,“未設置專門安全管理機構的”、“開展與網絡安全和信息化有關的決策沒有專門安全管理機構人員參與的”將面臨行政處罰。最后,有效強化法律責任約束。《條例》第五章第43條明確,未經國家網信部門、國務院公安部門批準或者保護工作部門、運營者授權,任何個人和組織若對關鍵信息基礎設施實施漏洞探測、滲透性測試等可能影響或者危害關鍵信息基礎設施安全的活動,以及對基礎電信網絡實施漏洞探測、滲透測試等活動,未事先向國務院電信主管部門報告的,將可能面臨治安管理處罰甚至刑事處罰。

(三)“因地制宜”,發揮優勢聚力聚焦自主可控

習近平總書記在“4·19”講話中指出,“網絡安全的本質在對抗,對抗的本質在攻防兩端能力較量”。在網絡安全的較量中既要充分發揮自身優勢、彌補短板,又要保護重點,變被動為主動?!稐l例》一方面,緊牽關鍵信息基礎設施供應鏈安全的“牛鼻子”。在第三章第19條明確“運營者應當優先采購安全可信的網絡產品和服務;采購網絡產品和服務可能影響國家安全的,應當按照國家網絡安全規定通過安全審查”,確保關鍵信息基礎設施供應鏈安全。另一方面,發揮國家體制機制優勢集中力量辦大事。在第四章第36、38條,明確“國家支持關鍵信息基礎設施安全防護技術創新和產業發展,組織力量實施關鍵信息基礎設施安全技術攻關”,通過國家力量牽引建設重點工程、推進軍民融合,提升關鍵信息基礎設施安全可控整體水平。

(四)“以人為本”,強化安全內控和意識的培養

網絡是開放復雜的系統,除了關鍵信息基礎設施系統本身外,人是不穩定因素重要來源,《條例》全面貫穿“以人為本”的管理理念,真正實現“網絡安全靠人民”、“網絡安全為人民”。

一方面,加強內部管控。負責關鍵信息基礎設施安全管理的內部人員是網絡安全風險的極大隱患之一,《條例》第三章第14條,明確要求“運營者應當設置專門安全管理機構,并對機構負責人和關鍵崗位人員進行安全背景審查”。

另一方面,強化教育培訓。網絡安全是交叉性學科,需要復合型人才,發揚“工匠”精神,多培養技能型人才?!稐l例》第四章第35條,“將運營者安全管理人員、安全技術人員培訓納入國家繼續教育體系”,全面促進內部人員的網絡安全意識和技能水平提升,以及外部技術支撐力量的培訓。

三、落實《條例》的幾點思考

(一)強化資源配套

一方面,建議加快推動制定關鍵信息基礎設施安全保護的國家標準、行業標準,為關鍵信息基礎設施的具體保護工作提供指導。另一方面,加強對關鍵信息基礎設施安全保護國家級支撐力量的培養,建立多層級的安全保障專業隊伍,提升隊伍專業素養。

(二)強化技術攻關

一方面,匯聚全社會力量開展重點難點技術攻關,加強對關鍵信息基礎設施所需關鍵部件、平臺應用、生態發展的支撐,不斷提升相關領域的安全自主可控能力。另一方面,嚴格落實網絡安全審查要求,建立健全相關組織機制和支撐體系,不斷強化關鍵信息基礎設施供應鏈安全保障。

(三)強化體系落地

一是抓好基礎管理。根據國家政策法律要求,加速建立健全關鍵信息基礎設施安全保護體系,圍繞制度、組織、人員、建設、運維等夯實安全管理基礎。二是強化技管結合。建立統一的安全應急響應中心,圍繞風險識別、安全防護、檢測評估、監測預警、事件處置等方面做好關鍵信息基礎設施安全集中化運營。三是推動研運一體。通過建設集中化安全運營平臺,建立健全網絡空間測繪、威脅情報、靶場等多種安全能力體系,打造網絡安全運營“常備軍”,為關鍵信息基礎設施安全保護提供有力技術支撐。

毋庸置疑,《條例》的出臺,為我國關鍵信息基礎設施保護工作勾勒出嶄新的藍圖,為推動關鍵信息基礎設施安全保障向法治化、體系化、科學化發展指明了方向,必將在維護國家安全、經濟發展和社會穩定方面持續發揮重大作用。(作者:張濱,中國移動集團有限公司信息安全管理與運行中心

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